經(jīng)過幾年的討論和研究,《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》已頒布實施,隨之,分行業(yè)的財務(wù)管理制度業(yè)已建立,自上而下形成了新的財務(wù)管理體系,這是為了適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會發(fā)展及與國際接軌的需要,它在舊的制度基礎(chǔ)上,更原則、更具體、更規(guī)范地體現(xiàn)事業(yè)單位發(fā)展和服務(wù)過程中資金營運現(xiàn)狀和信息量的傳遞,保證社會各項服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。但是,在經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)將要建立的發(fā)展過程中,事業(yè)單位的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了根本變化,它的服務(wù)對象、服務(wù)方法也必然要發(fā)生很大的變化,它取得資金的渠道也應(yīng)與過去有較大的區(qū)別;特別是原有資產(chǎn)、技術(shù)和人力的作用方面已不同于過去,因此,事業(yè)單位的財務(wù)管理也應(yīng)適應(yīng)更廣泛的市場經(jīng)濟(jì)需要,從管理內(nèi)容、管理要素、管理層次上設(shè)計更能適應(yīng)新形勢的體系。
所謂事業(yè)單位,從國際的認(rèn)同到國內(nèi)認(rèn)識均定義為:不以生產(chǎn)經(jīng)營和創(chuàng)利為目的保障社會發(fā)展和進(jìn)步的社會公益性福利和服務(wù)性機(jī)構(gòu),它的重要特性之一就是不以生產(chǎn)經(jīng)營為目的政府投資興辦或社會投資創(chuàng)立的單位,它的財務(wù)特性是耗費,社會特性是以自己的技術(shù)和人力為公眾服務(wù)。
根據(jù)事業(yè)單位的本質(zhì)特性可以看出,事業(yè)單位的財務(wù)管理內(nèi)容應(yīng)該是單一的和可操作的,即應(yīng)該把屬于事業(yè)單位主體營運資金和派生的非主體性收支嚴(yán)格區(qū)分,在運作上有側(cè)重,有不同,主要管理思路是:
一、預(yù)算資金是事業(yè)單位財務(wù)管理的核心
事業(yè)單位的預(yù)算資金,是事業(yè)單位進(jìn)行各項財務(wù)活動的前提和依據(jù),是事業(yè)單位向社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的物質(zhì)保證,也是國家為社會公益事業(yè)提供的無償供給。主要管理內(nèi)容是:第一,國家應(yīng)當(dāng)保證事業(yè)單位必要的預(yù)算開支,使事業(yè)單位的主要工作任務(wù)得到落實。而不是使事業(yè)單位放棄主要業(yè)務(wù)去搞創(chuàng)收,如果是這樣,設(shè)立事業(yè)單位就沒有任何社會意義了。第二,事業(yè)單位的資金管理和核算的中心是國家撥入的財政資金,其管理的力度是任何時候都要加強(qiáng)的,要嚴(yán)格按照國家規(guī)定編報預(yù)算,經(jīng)核實后,按進(jìn)度撥款和使用,在運用中,按財政規(guī)定的項目使用,不允許超支、透支和有任何形式浪費。特別是嚴(yán)格制定國家投入事業(yè)經(jīng)費的專人專帳重點管理和使用的制度和辦法,在國家財務(wù)制度和會計核算制度的前提下,各單位應(yīng)制定相應(yīng)的具體的管理辦法和措施,以保證國家資金的合理使用。在收入管理上,也應(yīng)將財政撥入資金與事業(yè)收入、經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入嚴(yán)格區(qū)分,在管理的力度上要有不同的層次,首先是管好用好國家資金。第三,事業(yè)單位的國家撥入的資金應(yīng)該是財政監(jiān)督的重點。國家資金是納稅人無償對社會的貢獻(xiàn),它使用的正確與否是社會評價財政監(jiān)督和管理好壞的一個重要方面。國家的審計、財政的日常監(jiān)督和檢查的重點應(yīng)是事業(yè)單位國家資金使用情況,以保證國家資金的合理使用和發(fā)揮作用。第四,國家給予事業(yè)單位的預(yù)算資金必須與事業(yè)單位為社會所提供的服務(wù)相適應(yīng)。給予過大,造成浪費;預(yù)算過小,事業(yè)無法開展,造成人力、物力和技術(shù)的浪費。特別是一些為社會服務(wù)的比較重要的社會公益事業(yè),如無資金保障,工作不能正常進(jìn)行,影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的安定,甚至危害政權(quán)穩(wěn)定。第五,財政對事業(yè)單位的預(yù)算管理政策一定要前后一致,保持連續(xù)和穩(wěn)定,不能說變就變,說改就改。第六,財政對事業(yè)單位的預(yù)算管理應(yīng)是單一的、可行的和具有非常強(qiáng)的操作性的。不應(yīng)該是管理內(nèi)容繁雜、項目不定、沒有核心。特定的財務(wù)政策應(yīng)是在以預(yù)算資金為核心的基礎(chǔ)上實施重點管理,并應(yīng)給事業(yè)單位在其他資金管理上以一定的自主權(quán)。
二、預(yù)算外資金是事業(yè)單位財務(wù)管理的主要組成部分
第一,明確預(yù)算外資金的性質(zhì)和范圍。預(yù)算外資金是一種財政性資金,不能歸單位所有,自收、自支、自行管理,它主要是依靠政權(quán)手段或強(qiáng)制措施所取得的一種收費。第二,預(yù)算外資金管理的內(nèi)涵按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和國家財政預(yù)算完整性原則,其最終目標(biāo)應(yīng)是將預(yù)算外資金全部納入財政預(yù)算統(tǒng)一管理,保證體現(xiàn)政府資金收支活動的完整性,并且把納入預(yù)算管理的事業(yè)性收費改為征稅,或取消收費。第三,事業(yè)單位預(yù)算外資金管理原則,應(yīng)是統(tǒng)一性、完整性、效率性、公開性相結(jié)合。第四,規(guī)范預(yù)算外資金管理的具體對策。(1)建立規(guī)范的預(yù)算外資金立項、征收、管理、支出檢查的綜合管理體制;(2)建立嚴(yán)格的事業(yè)預(yù)算外資金立項審批制度;(3)建立規(guī)范的事業(yè)單位預(yù)算外資金財政專戶管理體制;(4)建立規(guī)范的預(yù)算外資金支出管理政策和具體辦法。
三、事業(yè)單位的經(jīng)營收支不應(yīng)該是事業(yè)單位財務(wù)管理的一部分
依照事業(yè)單位的定義,事業(yè)單位性質(zhì)和任務(wù)決定了事業(yè)單位財務(wù)管理的核心是國家資金。因此,一些事業(yè)單位依靠自身的人力、物力和技術(shù)力量進(jìn)行經(jīng)營活動和創(chuàng)造盈利已不是事業(yè)單位服務(wù)活動的一部分,而是經(jīng)營性質(zhì),屬于企業(yè)行為。因此,我認(rèn)為,對事業(yè)單位的多種經(jīng)營應(yīng)按其經(jīng)營規(guī)模與核算形式區(qū)別對待,設(shè)置不同的管理模式。第一,經(jīng)營規(guī)范較大,實行獨立核算的經(jīng)營形式。一些事業(yè)單位用自己的固定資產(chǎn)、人力、技術(shù)搞經(jīng)營,而且收入較大的,可實行公司形式,由事業(yè)單位單獨出資或與職工或吸收外來資金組成公司,單獨核算,按資本大小分紅。在出資時,事業(yè)單位出資的國有資產(chǎn)必須按規(guī)定辦理投資手續(xù),以防止國有資產(chǎn)流失。而且事業(yè)單位要對出資進(jìn)行必要的監(jiān)管,保證經(jīng)營的正常進(jìn)行。同時,必須要把事業(yè)單位的正常業(yè)務(wù)活動與經(jīng)營活動嚴(yán)格區(qū)分開來,在人員的安置上不容許相互兼職,在管理上,投資的管理與事業(yè)單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)資金活動嚴(yán)格區(qū)分,所收股利或管理費用應(yīng)按規(guī)定彌補事業(yè)經(jīng)費不足,嚴(yán)禁中飽個人私囊或搞個人福利。第二,對于一些事業(yè)單位較小的經(jīng)營收入,如出租部分房屋收取的租金、轉(zhuǎn)讓技術(shù)和人力的收入,可以不單獨核算,由事業(yè)單位財務(wù)人員代管,但必須另設(shè)帳戶,獨立管理,收入要入帳,支出要審批,不得用這些收入私設(shè)小金庫、搞請客送禮和發(fā)給職工個人。
四、不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的一些事業(yè)單位的財務(wù)管理應(yīng)按改革的要求重新確定管理目標(biāo)
隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展,計劃經(jīng)濟(jì)時期的一些事業(yè)單位已不再向社會提供服務(wù),也不能為政府的運行和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供保障,其生存的社會經(jīng)濟(jì)條件已不復(fù)存在,因此,應(yīng)分別情況,實施不同的管理辦法。第一,沒有足夠的資產(chǎn)、技術(shù)和人力資源維持原有人員生存的,應(yīng)采取撤并、解散或移交社會保障部門進(jìn)行管理的辦法,實行人員再就業(yè),停止財政撥款、財務(wù)全面清算的辦法,減輕財政負(fù)擔(dān)。第二,一些事業(yè)單位的服務(wù)對象如果是純企業(yè)方面的,如一些生產(chǎn)技術(shù)研究機(jī)構(gòu),則可將這些機(jī)構(gòu)出租或轉(zhuǎn)讓給有關(guān)聯(lián)的企業(yè),其財務(wù)管理則全部移交給企業(yè)管理。第三,原有事業(yè)單位依靠資產(chǎn)、技術(shù)和人力資源的開發(fā)能夠在市場經(jīng)濟(jì)中維持生存的,其財務(wù)轉(zhuǎn)入企業(yè)化管理,即依法經(jīng)營,照章納稅,資產(chǎn)重組,單位轉(zhuǎn)軌,財政管理的重點是國有資產(chǎn)的完整和不受損害。
五、特殊事業(yè)單位的財務(wù)管理要體現(xiàn)特殊性
一些為社會公眾提供特殊服務(wù)的行業(yè),如醫(yī)院等單位,其收入穩(wěn)定,財政給予的投資也相對小些,因此,在資金管理中,重點是收支的比較與財政補貼的使用,在收支管理中應(yīng)不按普通事業(yè)單位的辦法管理,而是根據(jù)行業(yè)的特殊性,分別就營業(yè)收入、捐贈收入、補貼收入與相對應(yīng)的支出進(jìn)行專項管理。特別是要求單位體現(xiàn)社會公益性,本著不以盈利為目的宗旨,在為社會提供服務(wù)中,收費合理,不以損害公眾的利益來滿足單位的要求,因此,財政補貼要基本打足,管理辦法要適緊有松,從而保證大眾的基本利益。
總的思路是:事業(yè)單位的財務(wù)管理應(yīng)以收支內(nèi)容為前提而不是以舊的單位性質(zhì)為條件進(jìn)行管理,縮小事業(yè)單位財務(wù)管理范圍,限制事業(yè)單位財務(wù)收支活動,嚴(yán)肅財政撥款管理秩序;在此基礎(chǔ)上簡明事業(yè)單位財務(wù)管理制度,準(zhǔn)確管理內(nèi)容,強(qiáng)化管理措施,單一管理權(quán)限,使事業(yè)單位的財務(wù)管理向更科學(xué)、更合理的方面發(fā)展。